Жива ли власть «на местах» и что лучше - выбирать её или назначать?

Писатель Владимир Торин обсуждает со старшим экспертом Центра перспективных управленческих решений Кириллом Казанцевым, как в будущем люди будут попадать на должности во власти

В. Торин:

- Здравствуйте, дорогие друзья. Это программа «НЕфантастика». Я – ее ведущий Владимир Торин. Мы рассуждаем о том, как нереальное сегодня превращается в наше реальное завтра. Это программа о нашем будущем, в котором теперь возможно все.

Сегодня мы говорим о главах российских городов. И я пригласил к нам в программу Кирилла Казанцева, старшего эксперта Центра перспективных управленческих решений.

Муниципальная реформа не оправдала надежд, назначенцы уступают по всем параметрам, - к такому выводу пришли эксперты Центра перспективных управленческих решений по итогам комплексного исследования работы глав муниципалитетов. Вот такой приговор ваше исследование вынесло. Расскажите, что это за исследование такое.

К. Казанцев:

- Ну, я не возглавляю, я просто старший эксперт в некоммерческой организации Центр перспективных управленческих решений. Речь идет о проекте, который мы начали еще в 2019 году, который в 202-м приобрел новую актуальность в связи с поправками в Конституцию. Этот проект был посвящен изначально попытке проанализировать на достаточно больших данных последствия 15 лет реформирования муниципального самоуправления в России. И в рамках этого проекта мы попытались понять, что же с муниципалитетами в России произошло.

Наверное, вкратце стоит напомнить, в чем была суть этих реформ последних 15 лет. Началось все с 2003 года, когда был принят 131-й ФЗ о местном самоуправлении, который впервые очень четко зарегламентировал то, как вообще могут управляться муниципальные образования в России. И этот закон закрепил, по сути, систему, о которой потом много писали в СМИ. Что мэры могут быть избираемыми. А вторая крупная модель – это была модель сити-менеджера (часто ее называют двуглавой моделью), при которой чаще всего формальным главой города или района являлся председатель местного (условно) парламента, представительного органа, а на самом деле деньгами распоряжался и хозяйственными вопросами занимался так называемый сити-менеджер, человек, которого назначали, выбирали после отбора специальной конкурсной комиссии.

И постепенно в России за последние 15 лет происходила замена избираемых мэров на этих сити-менеджеров. Ситуация, когда человек, который управляет городским хозяйством, он, по сути, просто наемный чиновник, который ответственен за то, чтобы улицы были освещены, дороги были хорошего качества, и при этом он подотчетен именно местному собранию депутатов, а не гражданам.

Мы в своем исследовании впервые собираем большой массив данных по тому, в каких городах и районах какие модели используются, где у нас сити-менеджеры, а где у нас мэры. И мы приходим к выводу, что за последние 15 лет, к 2018 году, в российских городах и муниципальных районах всего 12% остались избираемыми. За 15 лет произошло сокращение примерно с 65% до 13% избираемых. Половина всех российских муниципалитетов отказались от выборов за последние 15 лет. Очевидно, что это должно иметь какие-то последствия.

В. Торин:

- И вы в своем исследовании пытались разобраться, какие именно последствия. Я правильно понимаю?

К. Казанцев:

- Да. Постановка вопроса была очень простой: давайте просто посмотрим, к чему это привело. У нас были какие-то изначально заявленные цели этих реформ (ведь не просто так они проводились). И по факту мы просто посмотрели, о чем говорили те, кто эти реформы продвигал, те, кто их принимал, о чем говорили люди в регионах, которые настаивали на том, что надо заменить каким-то образом избираемых мэров, и действительно ли то, о чем они говорили, случилось. И, посмотрев, по крайней мере, на формально заявленные цели, мы пришли к выводу, что существовало две большие цели у всех этих реформ. Мы называем их эффектами, которые, скажем так, имплементаторы реформы хотели добиться. Цели были такие. Первое – это устранение конфликтов между мэрами и губернаторами. Потому что это на самом деле было достаточно большой проблемой в 90-е, в начале 2000-х. Чаще всего это конфликт между губернаторов и мэром, например, столичного города региона.

В. Торин:

- Это была вечная борьба такая, особенно в крупных городах.

К. Казанцев:

- Совершенно верно. Были редкие ситуации, когда складывались, скажем так, довольно эффективные тандемы, но часто это действительно было противостояние.

В. Торин:

- В общем, было желание каким-то образом это противостояние прекратить – взять и начать назначать мэров городов.

К. Казанцев:

- Да. Кстати, это очень ярко проявилось в 2014 году, когда были приняты поправки к этому федеральному закону, и там появилась еще одна модель. Она была по логике схожа в некотором смысле с сити-менеджером. Там убиралась двуглавость, но точно так же глава назначался местным собранием депутатов и по результатам конкурсов. Так вот, в этих поправках очень забавно проявилось это желание губернаторов влиять на назначение мэров. В частности, оно проявилось в том, что до этого муниципалитеты сами решали, как они хотят выбирать себе главу. А после 2014 года у регионов появилось право как бы предписывать муниципалитетам, находящимся внутри этого региона, какие же модели должны быть избраны. По сути, губернатор на самом деле получает право решать, в каком муниципалитете будут выбирать, а в каком назначать, а если будут назначать, то половина конкурсной комиссии будет назначаться губернатором, а не муниципалитетом. С самого начала было принято решение этот конфликт между мэрами и губернаторами решить в пользу губернаторов.

В. Торин:

- То есть руководство решило, что губернаторы в этом деле важнее?

К. Казанцев:

- Да. С управленческой логики это, наверное, понятно. У нас одних городов, муниципальных районов, по-моему, около 2300. Это 2300 человек. И если они все будут такие сильно независимые, придется как-то каждого отдельно контролировать. А тут у вас есть губернатор…

В. Торин:

- Который один контролирует сразу всех глав небольших муниципалитетов.

К. Казанцев:

- Да. Вы контролируете губернатора, он контролирует всех мэров. Удобная управленческая структура. Ну, кажется, что она удобная. Та самая пресловутая вертикаль власти и жесткой иерархии.

В. Торин:

- Кирилл, вы рассказали про это исследование. А давайте проще. Лучше стало или хуже, когда мэров городов, глав муниципалитетов стали назначать?

К. Казанцев:

- Смотря для кого.

В. Торин:

- Я думаю, для губернаторов очень хорошо стало.

К. Казанцев:

- Да, губернаторам стало очень хорошо, очень удобно. И это наш первый большой вывод. Да, действительно, в целом удалось практически решить эту проблему встраивания муниципалитетов в вертикаль власти.

В. Торин:

- Ну да, потому что раньше были постоянные противостояния, особенно в крупных городах, между главой администрации города и губернатором.

К. Казанцев:

- Постоянные такие истории, я помню, были в Краснодарском крае, где губернатор Ткачев публично конфликтовал с мэром Сочи, требуя, чтобы он ушел в отставку, потому что неправильно расходует средства.

В. Торин:

- В Екатеринбурге, в Нижнем Новгороде было серьезнейшее противостояние между губернатором и мэром города. Да много историй. Я думаю, во всех крупных городах России это была большая проблема. Эту проблему решить удалось. Но какой ценой?

К. Казанцев:

- Ценой потери, скажем так, финансовой состоятельности муниципальных образований. Мы посмотрели на самом деле на очень простую вещь – на то, как это изменение, отказ от выборов и переход к системе назначения, повлияло на то, на что и сколько тратят бюджеты муниципальных образований.

В. Торин:

- Стало лучше или хуже? И давайте попробуем предположить, что будет в будущем.

К. Казанцев:

- Мы можем сказать, что за эти 15 лет мы увидели, что расходы сократились в среднем на 5-6% вследствие того, что муниципалитеты отказываются от выборов.

В. Торин:

- Это ведь хорошая новость. Зачем нам нести расходы на выборы?

К. Казанцев:

- Тут интересный вопрос. Потому что расходы на выборы финансируются не бюджетами муниципальных образований. И эта экономия (5% бюджета) достигается не за счет сокращения расходов на выборы, а за счет сокращения расходов на ЖКХ, на образование, на социальную сферу. Поэтому тут все не так однозначно, является ли это хорошим сокращением или нет.

В. Торин:

- То есть, наоборот, это плохо? Давайте рассуждать простыми, понятными категориями. Раньше была битва: мэр города – губернатор. Раньше мэра избирали, причем тратили огромные деньги на предвыборные кампании многочисленные. Теперь этого нет, теперь глав городов, муниципалитетов назначают. Стало лучше или хуже?

К. Казанцев:

- Для жителей городов, для населения, я бы сказал, ничего не изменилось. С точки зрения эффективности, как эти мэры работают, ничего не изменилось. Мы не заметили, что стали лучше или хуже дороги, что стало хуже или лучше с освещением, с водопроводом, с какими-то инфраструктурными, хозяйственными, административными вещами, которыми мэры должны заниматься. Мы не увидели, что стало лучше, хотя это вообще тоже закладывалось. Это была одна из причин, почему выборы решено было отменить.

В. Торин:

- То есть, вы считаете, не изменилось ничего?

К. Казанцев:

- С точки зрения инфраструктуры ничего не изменилось. По крайней мере, это то, что мы можем сказать на тех данных, которые у нас есть. Но тут следует сказать, что качественных данных по муниципалитетам в России очень мало.

В. Торин:

- Когда вы делали исследование, вы на какие данные опирались, которые вы сами собираете?

К. Казанцев:

- Мы использовали данные, которые собирает Росстат. Проблема с этими данными, что они не всегда полные, что муниципалитеты их очень избирательно заполняют. То есть культуры ведения такой статистики на низовом уровне в России, конечно же, нет.

В. Торин:

- Вы пишете, что есть три модели – избираемый мэр (в среднем 13%), модель сити-менеджер (31% муниципальных образований) и модель назначаемый мэр (56%). На ваш взгляд, какая из этих моделей наиболее эффективна?

К. Казанцев:

- Я думаю, что избираемый мэр. И мировой опыт на самом деле это показывает.

В. Торин:

- А почему? Ведь вы говорите, что ничего не изменилось. То есть ничего не меняется с точки зрения муниципального управления. Просто человек, которого раньше избирали жители населенного пункта, теперь просто будет назначаться, а суть та же самая, он так же будет заботиться о канализации, водопроводе, об асфальте, о том, чтобы местная районная больница работала, принимать меры против пандемии, как сейчас это происходит. В чем разница?

К. Казанцев:

- Тут стоит сказать, что когда мы говорим про такие глобальные инфраструктурные штуки, там ничего не изменилось. Но было бы странно, если бы тут сильно изменилось, потому что это такие вещи первой необходимости. Если совсем не будет дорог в муниципалитете, наверное, у вас возникнут с этим проблемы. И поэтому любой мэр, так или иначе, будет хоть какие-то дороги строить. Проблемы начинают возникать дальше. Тот вывод, к которому мы приходим, состоит в том, что назначаемый мэр во многом и заточен на решение самых необходимых вопросов, чего-то такого жизненно важного. Как только мы идем чуть дальше и говорим о том, чтобы у нас была дорога, а чтобы это была благоустроенная дорога, чтобы у нас был благоустроенный парк, пресловутые расходы на благоустройство, - вот они, например, сокращаются. То есть это уже не совсем вопрос просто про качество дороги, это вопрос о качестве жизни.

И наш вывод заключается в том, что эти назначаемые мэры и сити-менеджеры тратят на эти вопросы гораздо меньше, чем мэры избираемые.

В. Торин:

- Почему?

К. Казанцев:

- Очень простая история, как нам кажется. Не секрет, что российские регионы не очень богатые в большинстве своем, и обеспеченность региональных бюджетов не очень высокая. Безусловно, у губернатора всегда есть интерес. Представляете, у вас есть деньги, и вы должны их отдать еще кому-то, кто их потратит на строительство школы. Всегда есть соблазн оставить эти деньги себе и самому построить эту школу. И получить лавры открытия этой школы самому, то есть губернатору.

В. Торин:

- Кирилл, я так понимаю, что любой из глав администраций городов – это человек, которого уважает губернатор, с которым уже не будет никаких споров, которые были лет 20 назад между главами городов и губернаторами. Тем не менее, самая идея… Ведь мэр небольшого города должен нести ответственность перед своими избирателями, теми людьми, кто живет в городе. Они избрали вот этого человека, Иванова, а не Петрова, потому что Иванов пообещал дать чистую воду (а в городе грязная вода, например). И жители совершенно справедливо задают вопрос главе администрации: мы тебя избрали, ты нам пообещал во время выборов чистую воду, почему ты этого не сделал? И он дает ответ. В данной ситуации глава администрации как бы никому ничего не обещал, его избрали не люди, живущие в населенном пункте, а вышестоящий начальник. Нет ли здесь некого лукавства – глава администрации как бы ничего не обещает?

К. Казанцев:

- Совершенно верно. Это как раз ситуация, когда меняется подотчетность мэра, когда он отвечает перед губернатором и формально перед местными депутатами. А какая цель у этих депутатов и у губернатора? В идеале она полностью совпадает с целями граждан, но на самом деле мы понимаем, что так бывает не всегда, и часто губернатор заинтересован в том, чтобы экономить деньги.

В. Торин:

- У нас на связи Михаил Анатольевич Миненков, Герой России, глава администрации города Невинномысск.

Михаил Анатольевич, мы тут обсуждаем ситуацию с выборами глав муниципалитетов России. Муниципальная реформа не оправдала надежд, - говорит, в общем-то, Центр перспективных управленческих решений, - к сожалению, назначенцы уступают по всем параметрам. Вот вы такой мэр города – отличник. Вы привлекли в город Невинномысск огромное количество денег, вы построили огромное количество объектов, парки строите, физкультурно-оздоровительные комплексы. Вы с 2016 года глава администрации. Как вы считаете, лучше выбирать глав администраций небольших городов России или назначать?

М. Миненков:

- Есть у меня на это четкое мнение. Не слышал вашего разговора - как раз принимали сейчас бюджет города Невинномысска, профицитный за всю историю города. Хочу сказать, что работаю главой с 14-го года, до этого возглавлял город Михайловск, и больше 4 лет уже – Невинномысск.

Мы в принципе ничем не отличаемся от завода, например, «Невинномысского Азота». Там 7 тысяч человек работает. Давайте соберем и проголосуем, кто будет завтра директором. Представьте такую картинку. Сегодня руководит этим заводом Виктор Викторович Кайль почти 20 лет. Профессионал, с большим опытом. Собрались мы и проголосовали: а давайте будет Иванов, слесарь. Почему бы нет? Сегодня города, по большому счету, четко разделены полномочиями. У нас есть 131 ФЗ. Как бы мы ни говорили, что мы тут отдельные княжества, по факту у нас есть четкая вертикаль. По большому счету, влияние на главу 100-процентное имеет губернатор, силовые органы. В нашей жизни играть в демократию – как против ветра ходить. Если ты не справляешься со своими обязанностями, не выполняешь те поручения, которые по вертикали (Москва – Ставрополь – Невинномысск), то ты - собрал вещи и пошел, свободен.

Кто такие сегодня главы городов? Это завхозы, по большому счету. Занимаемся экономикой. Например, 100-тысячный город имеет бюджет 4,5 млрд. рублей. Мы что, 4,5 млрд. рублей должны дать человеку, который не понимает, как их осваивать, как их тратить, как их реализовывать и так далее? Конечно же, это постоянная учеба, постоянно какие-то тренинги и т.д.

Есть сегодня законодательный орган – Дума (в нашем случае – Законодательное собрание), есть председатель Думы, которого выбирают, как и других депутатов, и который сегодня отвечает за законотворческую деятельность. Им подотчетен глава. Я в одном лице глава города с полномочиями и главы администрации, отчитываюсь им раз в год. Мне они ставят оценку удовлетворительную либо неудовлетворительную. Депутаты в нашем городе выбирают главу города (он же глава администрации).

По большому счету, нормальная, живая, рабочая схема. Где же политика в этой ситуации? Политика в Думе. Есть сегодня председатель Думы, который шел от какой-либо политической партии либо самовыдвиженцем, либо по округу, либо по спискам, и он сегодня влияет на политические процессы в городе. Почему? Город – сложный механизм, это тот же бизнес, но только государственный, со своими полномочиями и ответственностью по социалке, по ЖКХ, здравоохранению и т.д. Сегодня главный врач в здравоохранении, он не только врач и лечит людей, он еще и эффективный хозяйственник, управленец и т.д.

С национальными проектами, которые сегодня есть, мы четко понимаем… А президент сказал, что до 30-го года нам нужно создать нормальные, человеческие условия жизни в России. Немного времени-то осталось. По большому счету, нам нужно всем сегодня переквалифицироваться, учиться. Потому что мы помимо своей основной специальности еще становимся строителями, реформаторами, учителями и т.д.

Мы проходили вопрос, когда глав выбирали по 2-3 года, город не работал, деньги не поступали. У нас же сегодня еще присутствует командный лоббизм, его никто не отменял, он и на фоне российского масштаба есть, и на фоне регионального, и городского. Если пришла команда и она нерабочая, начинает играть в свои игры, конечно, страдают прежде всего от этого жители.

В. Торин:

- Кирилл, ну, парируйте.

К. Казанцев:

- Прозвучавшее описание города как некоторого предприятия и завода – это довольно частая метафора и сравнение. На самом деле, когда эту модель придумали в Америке в начале ХХ века, все апеллировали ровно к тому же, что давайте выбирать главу предприятия. Тут я бы сказал, что на таком уровне метафоры есть различия. Все-таки, если бы мы выбирали директора завода просто голосованием рабочих, это не то же самое, что граждане, которые являются в некотором смысле инвесторами в городе, потому что они платят налоги в бюджет города. И они должны играть роль в том, как эти налоги потом будут расходоваться.

А второе соображение заключается в том, что, возможно, в случае Невинномысска все сработало хорошо. Мы же не говорим, что в каждом муниципалитете доходы или расходы сократились. Мы говорим про некоторый средний эффект. И то, что в Невинномысске эта модель привела к позитивным изменениям, ничего не означает. Например, исследования наших коллег из Перми. Они исследовали муниципалитет в Перми, и оказалось, что там эта реформа привела к тому, что в муниципальных районах стали появляться так называемые мэры-варяги.

Граждане платят налоги, и поэтому они имеют право определять, как эти налоги расходуются. Мы все понимаем, что бюджеты принимают местные думы, но используют их все-таки в итоге главы администраций.

Такие модели склонны приводить к довольно странным последствиям в виде того, что мэры вообще никак не связаны с той территорией, которой они управляют.

В. Торин:

- Эти мэры-варяги?

К. Казанцев:

- Да. Раньше (и сейчас на самом деле) в России был феномен губернаторов-варягов, а теперь в некоторых городах, в некоторых районах стали появляться и мэры-варяги, что вообще-то исторически было не характерно. Потому что мэр – это человек, которого все знают, к которому можно прийти. И это человек, который разбирается в локальных проблемах. Эти мэры-варяги в этих локальных проблемах не разбираются, они ими не особенно интересуются. Что тут важно? Это ведь все зависит от какой-то глобальной повестки. Вот, например, была замечательная мысль у Михаила Миненкова про эту самую вертикаль. Не всегда на самом деле хороша встроенность в вертикаль. Потому что отсутствие политической воли внизу, когда все подотчетны и слушают, что им скажут сверху, это не всегда хорошо, потому что это порождает безынициативность зачастую, это может приводить к таким последствиям… Например, за последние годы в России происходила очень активно оптимизация здравоохранения и образования.

В. Торин:

- Кирилл, мы в программе «НЕфантастика» говорим о будущем. Ваш Центр управленческих решений сделал огромное исследование. Из него есть понимание, что ждет нас в будущем – в далеком и недалеком будущем? Будут избираться или назначаться главы муниципалитетов? Ваш прогноз, что будет?

К. Казанцев:

- Прогноз на самом деле достаточно легко сделать, и он связан с поправками к Конституции, которые закрепили окончательно статус муниципальной власти как части системы публичной власти. И это полностью продолжает ту самую тенденцию на всё большую централизацию, лишение автономии, сокращение полномочий и пресловутого встраивания в вертикаль. Это всё продолжает тренд последних 15 лет, поэтому в ближайшем будущем, скорее всего, мы не увидим изменений в плане поворота или возврата к выборам, хотя исследования на международном опыте показывают, что в долгосрочной перспективе все-таки будущее за избираемыми мэрами.

В. Торин:

- Спасибо огромное, что вы были с нами. Мы говорили о мэрах городов – избирать их или назначать. Есть разные мнения, но, на мой взгляд, главное, чтобы мэру города хотелось сделать своему городу хорошо.

Понравилась программа? Подписывайтесь на новые выпуски в Яндекс.Музыке, Apple Podcasts, Google Podcasts, ставьте оценки и пишите комментарии!

Для нас это очень важно, так как чем больше подписчиков, оценок и комментариев будет у подкаста, тем выше он поднимется в топе и тем большее количество людей его смогут увидеть и послушать.